Accordo di mediazione con una pubblica amministrazione: quando è esclusa la responsabilità per danno erariale
La conclusione di un accordo di mediazione che comporti il riconoscimento di una somma di denaro da parte di una pubblica amministrazione può determinare una responsabilità per danno erariale dei professionisti coinvolti? E quale rilevanza assume la valutazione preventiva del rischio di soccombenza in un eventuale giudizio?
La Corte dei conti, Sezione Prima giurisdizionale centrale d’appello, con la sentenza n. 187/2026, depositata il 5 agosto 2026, ha affrontato questi interrogativi esaminando un accordo conciliativo concluso da un’azienda sanitaria con un ex dipendente.
La Corte ha escluso la responsabilità dei professionisti chiamati in giudizio, valorizzando l’analisi delle questioni controverse, la valutazione del rischio processuale e il ruolo concretamente svolto dai rappresentanti dell’amministrazione.
La pronuncia offre uno spunto significativo per la giurisprudenza in materia di mediazione e, soprattutto, per comprendere come una scelta conciliativa debba essere valutata nell’ambito della responsabilità amministrativo-contabile.
Il caso: l’accordo di mediazione e la contestazione del danno erariale
La controversia trae origine da una procedura di mediazione conclusasi il 18 gennaio 2022 tra un’azienda sanitaria romana e un ex dipendente, già titolare di incarichi dirigenziali.
Il procedimento riguardava alcune pretese economiche relative a compensi accessori e ad attività professionali svolte nell’interesse dell’amministrazione.
Le richieste dell’ex dipendente risalivano, almeno in parte, al 2005. La distanza temporale tra la maturazione dei crediti e la definizione della controversia poneva una questione centrale: la possibile prescrizione delle pretese.
Durante la mediazione, l’azienda sanitaria raggiungeva un accordo che prevedeva il riconoscimento di 42.000 euro, con rinuncia della controparte a ulteriori pretese quantificate, nella successiva deliberazione aziendale, in 16.685,45 euro.
L’accordo veniva recepito dall’amministrazione con deliberazione del Direttore generale n. 539 del 10 marzo 2022.
La Procura regionale della Corte dei conti riteneva tuttavia che il riconoscimento economico potesse aver determinato un pregiudizio erariale. Venivano quindi convenuti in giudizio due professionisti dell’Avvocatura aziendale, ai quali erano contestate condotte differenti.
Al difensore dell’ente veniva attribuita una condotta dolosa, sul presupposto che egli avrebbe consapevolmente favorito il riconoscimento di crediti ormai prescritti. All’altro professionista, intervenuto come rappresentante dell’amministrazione nella mediazione, veniva contestata una condotta omissiva caratterizzata da colpa grave.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza n. 274/2024, escludeva la responsabilità contestata, applicando l’articolo 21 del decreto-legge n. 76/2020.
La Procura regionale proponeva appello.
Le questioni giuridiche: prescrizione, dolo e colpa grave
La vicenda presenta tre profili giuridici principali, strettamente collegati tra loro.
La valutazione della prescrizione nell’accordo conciliativo
La prima questione riguarda il comportamento del professionista che, pur in presenza di pretese risalenti nel tempo, ritenga opportuno definire la controversia mediante un accordo.
La prescrizione costituisce un elemento rilevante nella valutazione della fondatezza della pretesa, ma la sua effettiva operatività può richiedere un esame delle circostanze concrete.
Nel caso esaminato, assumeva particolare importanza l’articolo 2937 del codice civile, che disciplina la rinuncia alla prescrizione, anche mediante comportamenti incompatibili con la volontà di avvalersene.
Secondo la ricostruzione riportata nella sentenza, il difensore dell’azienda sanitaria aveva considerato alcuni elementi potenzialmente rilevanti: la mancata conclusione di un procedimento amministrativo avviato nel 2006, precedenti pagamenti parziali e una comunicazione aziendale del 9 marzo 2021 che non aveva eccepito la prescrizione.
Tali circostanze erano state valutate come possibili argomenti contrari alla futura eccezione di prescrizione dell’amministrazione.
La questione non era dunque soltanto stabilire se il credito fosse risalente, ma verificare quanto fosse solida, in concreto, la difesa fondata sulla prescrizione.
La responsabilità per dolo e il regime temporaneo introdotto nel 2020
Il secondo profilo riguarda l’elemento soggettivo della responsabilità erariale.
L’articolo 21 del decreto-legge n. 76/2020, convertito nella legge n. 120/2020, ha introdotto una disciplina temporanea che, per le condotte commissive ricadenti nel periodo previsto dalla norma, limitava la responsabilità ai casi di danno dolosamente voluto.
La limitazione non operava invece per i danni derivanti da omissione o inerzia.
La distinzione assume particolare rilievo nella controversia: qualora il comportamento dei professionisti fosse stato qualificato come condotta commissiva non dolosa, la disciplina temporanea avrebbe impedito di fondare la responsabilità sulla sola colpa grave.
Diversamente, una condotta effettivamente omissiva avrebbe richiesto una valutazione distinta.
Il ruolo del rappresentante della pubblica amministrazione
Il terzo profilo riguarda il comportamento del professionista che partecipa alla mediazione in rappresentanza dell’ente.
La Procura regionale sosteneva che il rappresentante avesse aderito passivamente alle valutazioni del collega, senza svolgere un adeguato controllo.
La Corte era quindi chiamata a verificare se la sua attività dovesse essere considerata una mera omissione oppure una partecipazione attiva alla definizione della controversia.
La decisione della Corte dei conti n. 187/2026
La Sezione Prima giurisdizionale centrale d’appello ha respinto l’impugnazione della Procura regionale, confermando la pronuncia di primo grado.
La motivazione si sviluppa attraverso un esame delle valutazioni che avevano preceduto la mediazione e del ruolo svolto dai due professionisti.
La valutazione preventiva del rischio di soccombenza
Un elemento centrale è costituito da una comunicazione del 15 dicembre 2021, inviata dal difensore dell’azienda sanitaria al collega incaricato di rappresentare l’ente.
Nella comunicazione erano esaminati i diversi profili della controversia, compresa la possibile prescrizione dei crediti.
Il difensore aveva considerato l’eventualità che il giudice civile respingesse l’eccezione di prescrizione, anche alla luce delle precedenti condotte dell’amministrazione.
Erano inoltre evidenziati i possibili vantaggi economici della soluzione conciliativa, derivanti dalla rinuncia a ulteriori pretese e dall’assenza di interessi e spese legali che avrebbero potuto aggravare il costo di un’eventuale soccombenza.
La Corte valorizza dunque non soltanto il risultato economico dell’accordo, ma il percorso valutativo che aveva preceduto la sua conclusione.
Alle pagine 8 e 9 della sentenza, il Collegio evidenzia che i professionisti avevano considerato gli interessi in gioco e adottato una soluzione finalizzata a contenere il rischio di un esito giudiziale sfavorevole.
L’esclusione del dolo del difensore
Per quanto riguarda il professionista incaricato della difesa tecnica, la Corte esclude la sussistenza del dolo eventuale contestato dalla Procura.
Il Collegio osserva che la prescrizione era stata oggetto di un esame articolato e che la decisione di ricercare un accordo era stata preceduta da una valutazione dei rischi processuali.
L’eventuale opinabilità della soluzione prescelta non consentiva, di per sé, di dimostrare l’intenzione di danneggiare l’amministrazione.
Alle pagine 9 e 10, la Corte distingue la possibile discutibilità dell’interpretazione giuridica dall’elemento soggettivo necessario per affermare la responsabilità contestata.
Il punto determinante non è che la scelta conciliativa fosse necessariamente l’unica possibile, ma che la Procura non avesse dimostrato il dolo richiesto dalla disciplina applicabile.
La partecipazione attiva del rappresentante dell’ente
La Corte affronta separatamente la posizione del secondo professionista.
Secondo il Collegio, il rappresentante dell’azienda sanitaria non si era limitato a ricevere e trasmettere passivamente le determinazioni altrui.
La sua partecipazione alla mediazione era avvenuta in coerenza con le indicazioni dei vertici aziendali e con le valutazioni formulate dal difensore.
A pagina 12 della sentenza, la Corte esclude che il suo ruolo potesse essere considerato quello di un semplice nuncius, cioè di un soggetto incaricato esclusivamente di comunicare una volontà altrui.
Il rappresentante aveva invece contribuito alla definizione della procedura e alla conclusione dell’accordo.
Per tale ragione, il Collegio non ravvisa una condotta puramente omissiva o inerte e ritiene applicabile anche alla sua posizione il regime limitativo della responsabilità previsto dall’articolo 21 del decreto-legge n. 76/2020.
L’appello viene quindi respinto, con conferma della decisione di primo grado e liquidazione delle spese giudiziali in complessivi 3.500 euro, oltre oneri di legge.
Il quadro normativo: dalla disciplina del 2022 alla riforma del 2026
Per comprendere correttamente la portata della pronuncia è necessario distinguere la disciplina applicabile all’accordo del 18 gennaio 2022 dalle disposizioni successivamente introdotte.
Il regime applicato dalla sentenza
Il Collegio applica l’articolo 21 del decreto-legge n. 76/2020, ritenendolo rilevante per il periodo in cui si collocano le condotte contestate.
La Corte richiama inoltre la sentenza n. 132/2024 della Corte costituzionale, che ha esaminato la legittimità della limitazione temporanea della responsabilità erariale per colpa grave, riconoscendone la compatibilità costituzionale nel contesto normativo valutato.
La pronuncia costituzionale non riguarda specificamente un accordo di mediazione, ma il regime generale della responsabilità amministrativa previsto dall’articolo 21.
La legge n. 1/2026 e la disciplina specifica degli accordi di mediazione
Il quadro normativo è successivamente cambiato con la legge 7 gennaio 2026, n. 1, entrata in vigore il 22 gennaio 2026.
La riforma ha modificato l’articolo 1 della legge n. 20/1994, prevedendo, al comma 1.1, lettera a), una specifica limitazione della responsabilità ai fatti e alle omissioni commessi con dolo nei casi di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle pubbliche amministrazioni individuate dall’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001.
La novità è rilevante perché introduce una disposizione espressamente dedicata alla responsabilità amministrativa collegata alla conclusione degli accordi conciliativi.
La medesima riforma interviene anche sulla definizione della colpa grave.
Occorre tuttavia evitare un’applicazione retroattiva automatica della nuova disciplina. La sentenza in esame risolve la controversia facendo riferimento al regime temporaneo del 2020, e non fonda il rigetto dell’appello sulla nuova previsione relativa agli accordi di mediazione.
La distinzione è essenziale per comprendere correttamente sia la motivazione del giudice sia la disciplina applicabile alle procedure successive.
Il commento critico: la mediazione come scelta valutabile e non come fonte automatica di danno
L’aspetto maggiormente significativo della sentenza consiste nell’attenzione riservata alla valutazione preventiva della convenienza dell’accordo.
La Corte non considera automaticamente dannosa per l’amministrazione la decisione di riconoscere una somma richiesta dalla controparte.
Esamina invece le ragioni giuridiche ed economiche che avevano reso ragionevole, nella prospettiva dei professionisti, una soluzione conciliativa.
Questa impostazione appare coerente con la funzione della mediazione civile: consentire una composizione negoziata della controversia, anche attraverso valutazioni che tengano conto dell’incertezza dell’esito giudiziale.
Tuttavia, la conclusione richiede alcune precisazioni.
In primo luogo, la sentenza non stabilisce che ogni accordo di mediazione concluso da una pubblica amministrazione sia legittimo o conveniente. Il giudizio riguarda la responsabilità soggettiva dei professionisti coinvolti, non una generale certificazione della correttezza dell’accordo.
In secondo luogo, la motivazione valorizza la documentazione preparatoria. Ciò non significa che la semplice esistenza di un parere o di una comunicazione interna sia sufficiente a escludere ogni responsabilità. Occorre sempre verificare il contenuto effettivo delle valutazioni e la loro relazione con i fatti conosciuti.
In terzo luogo, la questione della prescrizione rimane delicata. Il fatto che l’amministrazione non abbia sollevato tempestivamente un’eccezione non dimostra automaticamente l’esistenza di una rinuncia tacita. La valutazione richiede un comportamento effettivamente incompatibile con la volontà di avvalersi della prescrizione, secondo l’articolo 2937 del codice civile.
La Corte, del resto, non decide definitivamente se i crediti fossero prescritti: considera piuttosto la valutazione svolta dai professionisti in merito al rischio che l’eccezione venisse respinta.
Un ulteriore aspetto riguarda il ruolo del rappresentante dell’ente. La motivazione riconosce che l’adesione a un accordo, accompagnata da un effettivo contributo alla sua formazione, non può essere automaticamente qualificata come inerzia.
Resta però necessario distinguere la partecipazione attiva dalla semplice sottoscrizione di una decisione predisposta da altri. La presenza alla mediazione non costituisce, da sola, prova di un’attività valutativa adeguata.
Il principio ricavabile dalla sentenza è quindi circoscritto: la responsabilità erariale non può essere desunta dal solo fatto che l’amministrazione abbia concluso un accordo economicamente oneroso, senza considerare l’elemento soggettivo, il regime normativo applicabile e le circostanze concrete della decisione.
Le implicazioni pratiche per mediatori, avvocati e magistrati
Per i mediatori e gli organismi di mediazione
La sentenza conferma l’importanza di una corretta gestione delle procedure alle quali partecipano enti pubblici.
Il mediatore deve mantenere il proprio ruolo di terzo imparziale, senza sostituirsi alle valutazioni giuridiche o amministrative spettanti alle parti e ai loro consulenti.
Sul piano operativo, è opportuno verificare l’identità e la qualità dei partecipanti, nonché la sussistenza dei poteri necessari alla definizione della controversia, nei limiti previsti dalla disciplina applicabile.
Particolare attenzione deve essere riservata alla verbalizzazione, evitando di riportare valutazioni riservate, offerte o dichiarazioni negoziali non necessarie, nel rispetto degli articoli 9 e 10 del decreto legislativo n. 28/2010.
Le valutazioni interne sulla convenienza dell’accordo spettano all’amministrazione e ai professionisti che la assistono, non all’organismo di mediazione.
Per gli avvocati
Per i difensori, soprattutto quando assistono amministrazioni pubbliche, emerge l’utilità di preparare la procedura attraverso una valutazione giuridica ed economica della controversia.
È opportuno considerare la fondatezza delle pretese, le eventuali eccezioni, il rischio di soccombenza, gli interessi, le spese processuali e le possibili alternative all’accordo.
La documentazione di queste valutazioni può assumere rilievo in un eventuale successivo giudizio di responsabilità, purché sia effettiva, coerente e riferita alle circostanze concrete.
Rimane inoltre essenziale verificare preventivamente i poteri del soggetto che rappresenta l’amministrazione e le eventuali autorizzazioni interne necessarie alla sottoscrizione dell’accordo.
Per i magistrati
La pronuncia richiama l’importanza di una valutazione specifica delle condotte individuali.
Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile occorre distinguere la possibile erroneità della scelta negoziale dalla sussistenza del dolo o della colpa grave, secondo il regime normativo applicabile.
Assume rilievo anche la distinzione tra attività commissiva e condotta omissiva, centrale nella disciplina temporanea esaminata dalla sentenza.
La pronuncia non introduce invece un nuovo criterio generale di procedibilità della mediazione civile, né disciplina direttamente il comportamento processuale delle parti ai sensi del decreto legislativo n. 28/2010.
Punti operativi
- Valutare il rischio processuale prima della mediazione. Per un’amministrazione pubblica è opportuno ricostruire le questioni giuridiche controverse e gli esiti realisticamente possibili del giudizio.
- Documentare la convenienza dell’accordo. Una valutazione interna motivata può contribuire a dimostrare il percorso decisionale seguito, senza sostituire la prova degli altri presupposti richiesti dalla legge.
- Verificare i poteri del rappresentante. La partecipazione alla mediazione deve essere coerente con il mandato ricevuto e con le competenze dell’ente.
- Distinguere la partecipazione attiva dall’inerzia. Il ruolo concreto del rappresentante assume particolare importanza quando occorre qualificare la condotta nell’ambito della responsabilità erariale.
- Applicare il corretto regime temporale. La disciplina esaminata dalla sentenza per i fatti del 2022 va distinta dalle disposizioni introdotte dalla legge n. 1/2026.
Conclusioni
La sentenza n. 187/2026 della Corte dei conti offre un contributo rilevante alla comprensione del rapporto tra mediazione civile e responsabilità amministrativo-contabile.
La decisione evidenzia come la valutazione di un accordo concluso da una pubblica amministrazione non possa esaurirsi nel confronto tra la somma riconosciuta e la possibile esistenza di eccezioni difensive.
Occorre considerare l’incertezza della controversia, le alternative concretamente disponibili, il rischio economico del giudizio e il comportamento individuale dei professionisti coinvolti.
La successiva riforma del 2026 attribuisce ulteriore rilievo al tema, introducendo una specifica disciplina della responsabilità per gli accordi di conciliazione delle pubbliche amministrazioni.
Rimane fondamentale distinguere le diverse fattispecie, evitando di interpretare la pronuncia come un’esenzione generalizzata da ogni responsabilità.
Una mediazione adeguatamente preparata, condotta nel rispetto delle competenze e sostenuta da valutazioni giuridiche ed economiche pertinenti, consente alle parti di affrontare la controversia con maggiore consapevolezza, senza eliminare i controlli e le responsabilità previsti dall’ordinamento.
Fonti giuridiche e normative
Le fonti seguenti sono state consultate per verificare il quadro normativo e il precedente costituzionale.
-
Corte dei conti, Sezione Prima giurisdizionale centrale d’appello, sentenza 5 agosto 2026, n. 187/2026, ECLI:IT:CONT:2026:187APP1. Testo integrale allegato, 13 pagine.
-
Corte costituzionale, sentenza n. 132/2024, depositata il 16 luglio 2024, sulla legittimità costituzionale dell’articolo 21, comma 2, del decreto-legge n. 76/2020.
-
Articolo 21, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.
-
Legge 14 gennaio 1994, n. 20, articolo 1, responsabilità amministrativa e contabile, comprese le modifiche introdotte nel 2026.
-
Legge 7 gennaio 2026, n. 1, articolo 1, modifiche alla responsabilità amministrativa e disciplina degli accordi di conciliazione delle pubbliche amministrazioni.
-
Disciplina della mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, con particolare riferimento agli articoli 8, 9, 10 e 11.
Lascia un commento
Devi essere connesso per inviare un commento.